في بيئة يغلب عليها الاستقطاب، حيث تتخذ النخب السياسية مواقف متعارضة حول التطعيم ضد وباء ما، قد لا نتوقع اتفاقًا كبيرًا بشأن المسائل المعقدة المتعلقة بالتدخل العسكري. ومع ذلك، عندما احترم الرئيس جو بايدن التزامه بسحب القوات العسكرية من أفغانستان، رد الجزء الأكبر من مجتمع مؤسسات الفكر والرأي للأمن القومي باستنكار صاخب. كما حدث تمامًا إزاء التفكير في غزو العراق عام 2002، تركز الخلاف الأساسي داخل مؤسسة السياسة الخارجية ليس على البقاء في أفغانستان، ولكن على السبب. بعد الفشل لمدة 20 عامًا في بناء دولة أفغانية قوية، كان ما يزال بعض النخب تواصل الإصرار أن النجاح قاب قوسين أو أدنى، أو أن الاستثمار المستمر في مشروع فاشل يستحق العناء، وذلك كله يشير إلى نزعة عنيدة لنسب الفاعلية السياسية للقوة العسكرية. وتطلب هذه النزعة تفسيرًا.
يتطلب فهم علاقة واشنطن الرومانسية بالتدخل الأجنبي إيلاء اهتمام وثيق للشكل التي تسير عليه العلاقات العامة بين البيت الأبيض والمنظمات الخارجية. يجند الرؤساء مؤسسات الفكر والمجموعات الأخرى لضمان المصادقة من طرف ثالث على السياسات الطموحة للمشاريع الرئاسية، مع سعيهم وراء الغاية النهائية المتمثلة في تعبئة الجمهور لكسب النفوذ على الكونجرس. نظرًا لأن مبادرات السياسة الخارجية الطموحة تميل إلى استخدام القوة العسكرية، فإن الإدارات غالبًا ما تشارك المنظمات المؤيدة للتدخل أكثر من تلك التي تؤيد ضبط النفس. تكتسب هذه المجموعات المتعاونة الوصول إلى الموارد السياسية والمهنية والمعلوماتية التي تساعدها على بناء قاعدة جماهيرية، وتطوير الشبكات، واكتساب النفوذ. بمرور الوقت، يعكس النظام البيئي للتأثير بشكل متزايد اهتماماتهم ووجهات نظرهم للعالم.
ونددت أصوات مؤثرة في الحزبين الديمقراطي والجمهوري بقرار الرئيس بالانسحاب مدعية أنه خطر على الأمن القومي. دعا جون آر ألين، القائد السابق للبعثة الأمريكية في أفغانستان والرئيس الحالي لمعهد بروكينجز، بايدن إلى “التراجع عن قراره”. وجادل ريتشارد فونتين، رئيس مركز الأمن الأمريكي الجديد والمساعد منذ فترة طويلة للسناتور الراحل جون ماكين، بأن ذلك من شأنه أن يقوض القدرة التنافسية لأمريكا مع الصين. ورفضت كوري شاك، مديرة دراسات السياسة الخارجية والدفاعية في معهد أمريكان إنتربرايز، ادعاء الإدارة بأن “الوضع الراهن غير مستدام“. فيما سخر ريتشارد هاس، رئيس مجلس العلاقات الخارجية، من تصرف الرئيس ووصفه بأنه “انسحاب الاختيار”. وقال فريد كيمبي، رئيس المجلس الأطلسي، إن ذلك سيضر بمصداقية الولايات المتحدة. أضف إلى ذلك جوقة التحذيرات من أن أفغانستان ستصبح مرة أخرى ملاذًا آمنًا للإرهابيين.
من المؤكد أن بعض الخبراء قد خرجوا لدعم قرار الرئيس. على المستوى الشعبي، أرسل ائتلاف من قدامى المحاربين ومنظمات الدعم العسكري رسالة مفتوحة إلى الرئيس يشجعه فيها على الوفاء بوعده بالانسحاب. ووصف كبار محللي أفغانستان ب”معهد كوينسي” الانسحاب بأنه “قرار شجاع”. كما أشاد خبراء من “معهد كاتو” و”ديفينس بريوريتي” ومبادرة “المشاركة الأمريكية الجديدة” في “المجلس الأطلسي” بقرار الانسحاب (إن لم يكن تنفيذه). هذه المجموعات هي جزء من مبادرة حديثة العهد نسبيًّا لتنويع مجتمع السياسة الخارجية وتعزيز ضبط النفس. لكن أصواتهم لا تزال تمثل أقلية داخل حزام واشنطن.
لماذا يبحث الرؤساء عن بدائل
يُظهر بحثي، المنشور في مجلة “فورين بوليسي أناليسيس،” سبب تجنيد الرؤساء لوكلائهم، وكيف تستفيد مراكز الفكر من هذه الشراكات، ولماذا تميل إلى خيار التدخل. عندما تنتهج الإدارات سياسات خارجية طموح – تلك التي تتطلب موافقة الكونجرس – فإنها غالبًا ما تواجه مقاومة عامة أو معارضة تشريعية. يمكنهم الاستجابة بعدة طرق. يمكنهم تقليص السياسة بحيث تقع ضمن حدود السلطة التقديرية الحالية. يمكنهم محاولة عقد صفقة مع الكونجرس للمضي قدما دون دعم شعبي. أو يمكنهم محاولة حشد الجمهور لصالحهم، لممارسة النفوذ على المشرعين لإجبارهم على الموافقة على أجندة الإدارة.
يجلب هذا الخيار الأخير مراكز الفكر والرأي وغيرها من المنظمات الخارجية إلى الصورة. يحتاج الرؤساء، بعد أن وضعوا السياسة التي يريدون اتباعها، إلى تأمين التمويل والتفويض للقيام بذلك. هنا يأتي دور المجموعات الخارجية حيث تساعد في الضغط على أعضاء الكونجرس الذين يعارضون السياسة أو الذين يمنعهم حذرهم من الموافقة على أجندة الإدارة دون دعم عام.
إن منبر الرئيس يمنح الإدارات أداة قوية للإقناع، لكن الدعاوى التي يدعمها الوكلاء المستقلون تبدو أكثر مصداقية من تلك التي يقدمها مسؤولو الإدارة وحدهم. إنه منطق الشهادة الإعلانية: تساعد المصادقة على بيع كل شيء من صلصة السلطة إلى التأمين على الحياة. ينظر الجمهور إلى مصادر الطرف الثالث على أنها ذات مصداقية عندما تبدو على دراية وجديرة بالثقة. إذا تمكن الرؤساء من أن يجعلوا خبراء خارجيين يصادقون على أجندة الإدارة، فيمكنهم التغلب على انعدام الثقة المتوطن في السياسات الحزبية.
تمثل مراكز الفكر نوعًا من المنظمات التي جندها البيت الأبيض للمساعدة في تقديم حجج تبرر سياسته الخارجية. خلال الحرب العالمية الثانية، ساعدت الحكومة في إنشاء مجلس دعاية الحرب – وهو جمعية تطوعية كانت تدعو للخدمة العامة نيابة عن المجهود الحربي – للتحايل على الحظر القانوني ضد الدعاية الحكومية. شاركت جماعات الضغط في الشتات مثل “المؤتمر الوطني العراقي” و”المؤسسة الوطنية الكوبية الأمريكية” مع الحكومة لترويج الحظر المستمر للجزيرة التي يسيطر عليها الشيوعيون وتغيير النظام في ديكتاتورية الخليج.
طوال فترة الحرب الباردة، جندت الإدارات “لجان من المواطنين” – وهي مجموعات ضغط تتكون من شخصيات بارزة ذات خبرة في السياسة الخارجية – لحشد الدعم لمبادرات السياسة الخارجية. بقيادة دين أتشيسون [وزير الخارجية في عهد ترومان]. وعلى غرار لجنة ما بين الحربين للدفاع عن أمريكا من خلال مساعدة الحلفاء، عززت لجنة خطة مارشال برنامج الرئيس هاري ترومان للإنعاش الأوروبي. ثم أعادت المجموعة تشكيل نفسها كلجنة تنبه حول الخطر الحالي لدعم عسكرة الحرب الباردة على النحو المنصوص عليه في ورقة سياسة مجلس الأمن القومي المعروفة باسم NSC-68. بعد ما يقرب من عقدين من الزمان، واصل أتشيسون دعم سياسة الإدارة كرئيس مشارك في “لجنة حماية أمريكا،” والعمل على تأمين التمويل لبرنامج الحماية ضد الصواريخ الباليستية.
فيتنام: نقطة تحول لمؤسسات الفكر والرأي
يقدم الجدل الذي دار عام 2002 حول ما إذا كان يجب غزو العراق مثالاً ممتازًا لكيفية تلاقي المنظمات الخارجية لدعم السياسة الخارجية لرئيس يتبع سياسة التدخل. اصطفت مراكز الفكر وراء الغزو الذي اقترحه الرئيس. يمكن لهذا المثال المعاصر للدعم غير الحكومي للتدخل العسكري أن يعود بجذوره إلى سياسات حرب فيتنام. إذ يكشف السجل الأرشيفي الذي جمعتُه عن التنشئة المتعمدة للمنظمات التي تدعم خوض الحرب إلى جانب الحلفاء من قبل البيت الأبيض، والجهد المتعمد لتسييس تأثير المؤسسات الفكرية على السياسة الخارجية. يوضح السرد الموجز التالي كيف قرر الرئيس ليندون جونسون ما إذا كان سيتعاون مع المنظمات الخارجية، وكيف بدأ الرئيسان ريتشارد نيكسون وجيرالد فورد التحول المحافظ لبيئة مراكز الفكر من خلال الشراكة التي أقامها نيكسون مع American Enterprise Institute من أجل الحفاظ على استمرار حرب فيتنام في عام 1970، والتي واصلها فورد.
جونسون يرفض، ثم يواصل التعاون
في عام 1965، حظيت خطة جونسون “الأمركة” من خلال تصعيد الوجود الأمريكي في حرب فييتنام بدعم شعبي واسع، وكذلك بدعم من الكونجرس، على الرغم من مخاوفه الشخصية بشأن الحرب. قدم جيمس كونانت – رئيس جامعة هارفارد، مستشار مجموعة مراجعة السياسة التي كتبت تقرير NSC-68، والرئيس السابق للجنة بريستنت دانجر – عرضًا لإدارة جونسون. كان سيشكل لجنة مواطنين، بقيادة آرثر دين (أحد المخضرمين في لجنة المواطنين الأخرى)، للترويج للأمركة، مسلحًا بخبرة العلاقات العامة، ومتحالفًا مع الإدارة على الرغم من إظهار مظهر الاستقلال.
في البداية رفضت الإدارة عرض كونانت. بدون مقاومة عامة ومعارضة من الكونجرس، لم تكن هناك حاجة كبيرة للشراكة مع المنظمات الخارجية في عام 1965، ورأى مستشارو الرئيس وجود مخاطر سياسية في التعاون. وعارض جاك ماكلوي، أحد “حكماء” السياسة الخارجية لجونسون، على أساس أن الرئيس قد “قام بالفعل بعمل جيد في حشد الدعم العام” دون دعم تنظيمي خارجي.
بحلول عام 1967، بدأ المزاج العام ينقلب ضد الحرب، وغير الرئيس رأيه. وافق مستشار الأمن القومي والت روستو على إنشاء مجموعة معلومات فيتنام لإدارة الرأي العام. أوضح هارولد كابلان، منسق المجموعة، لروستو أن “الرأي العام الأمريكي أصبح” عامل مهم “في المعادلة الفيتنامية بأكملها.” ستكون مجموعة البيت الأبيض هي “النقطة المحورية التي ستنسق أحكامنا بشأن قضايا العلاقات العامة الرئيسية”. تعاونت بشكل وثيق مع “لجنة السلام والحرية،” وهي مجموعة جديدة اجتمعت تحت قيادة بول دوجلاس، والتي تضمنت أيضًا كونانت.
نيكسون وفورد يقفزان إلى الأمام
في عام 1970، بدأ تشارلز كولسون، المساعد الخاص للرئيس للاتصال العام (الواجهة بين الإدارة والمنظمات الخارجية)، في البحث عن ثقل محافظ مضاد لمؤسسة بروكينجز. في الوقت نفسه، كان كولسون ينظم جهود الإدارة لمحاربة تعديل “ماكجفرن-هاتفيلد” لإنهاء الحرب. لقد جمع بين مهمتيه وسعى إلى إيجاد شريك يمكنه المساعدة في الاستغناء عن ماكجفرن هاتفيلد ولعب دور المحامي نيابة عن طموحات السياسة الجمهورية المحافظة. اختار معهد أمريكان إنتربرايز، ثم مركز أبحاث غير مشهور في واشنطن به عدد قليل من الشركات التابعة ذات المكانة الجيدة.
فشل ماكجفرن هاتفيلد. ونسق كولسون، الذي أقنع نفسه والآخرين في الإدارة بأن معهد أمريكان إنتربرايز قد أدى مهمته بحماسة ومهارة، حملة لجمع التبرعات نيابة عنه. كان يهدف إلى إنشاء حساب بقيمة 25 مليون دولار (165 مليون دولار بأسعار اليوم) بالإضافة إلى التزامات سنوية إضافية من المانحين مثل “مؤسسة ليلي” و”مؤسسة فورد” وريتشارد ميلون سكيف، أحد كبار المليارديرات الأمريكيين.
لأسباب يمكنني التكهن بها، سمح البيت الأبيض لوزير الدفاع ميلفين لايرد ومساعده ويليام بارودي جونيور بتأمين ثروة معهد أمريكان إنتربرايز. بعد أن أجبرت فضيحة ووترجيت نيكسون على الاستقالة، وزجت بكولسون في السجن، أنشأت إدارة فورد مكتب الاتصال العام، وعيّنت بارودي مسؤولاً عنه. هناك شيء آخر يجب مراعاته: بارودي الأب كان في ذلك الوقت رئيس معهد أمريكان إنتربرايز. بدأ صعود حركة المؤسسات الفكرية المحافظة التي ستتبعها قريبًا داخل البيت الأبيض، والتي تأسست على جهودهم التعاونية للحفاظ على استمرار حرب فيتنام في عام 1970.
من أسفل إلى أعلى أم العكس؟
تقدم معظم النظريات حول تأثير المنظمات الخاصة تفسيرات “من القاعدة إلى القمة”. أي أن المجموعات خارج المناصب الرسمية تقنع المسؤولين باتباع سياسات قد يرفضونها. تعكس دعوة الاحتجاج “لا دماء مقابل النفط” المعارضة لحرب العراق هذا القلق، لكن لا شيء جديد بشأن الاعتقاد بأن المصالح الخاصة تجر الحكومات إلى الحرب. وقد جادل لينين بأن التوسع الإمبريالي ذي الدوافع التجارية يمثل “أعلى مراحل الرأسمالية”. كما ألقى أنصار الحياد خلال سنوات ما بين الحربين اللوم على تورط الولايات المتحدة في الحرب العالمية الأولى على الصناعات المصرفية والذخيرة. فيما حذر دوايت أيزنهاور من تأثير “المجمع الصناعي العسكري”. وشجب عالم الاجتماع سي. رايت ميلز ما يقعله “أمراء الحرب” الذين يدفعون بالبلاد إلى الصراع. وجادل جاك سنايدر، مُنظِّر العلاقات الدولية، بأن الكارتلات التجارية تغزل “أساطير الإمبراطورية” التي تقود البلدان إلى التوسع المفرط.
أصف هنا ديناميكية تعمل في الغالب من أعلى إلى أسفل. نادرًا ما تنشئ الإدارات منظمات خارجية لها أساس صلب؛ إذ تقدم مراكز الفكر مهاراتها ومواردها ومصداقيتها إلى طاولة المفاوضات، بالإضافة إلى استقلاليتها المتصورة. ومع ذلك، ما يزال الدخول في هذه الشراكات مسألة تتعلق بالسلطة التقديرية التنفيذية، والظروف التي تشجع التعاون، وفي الواقع الحوافز التي تقدمها الرئاسة الأمريكية بشكل عام، تفضل الشركاء الصقور. كما كتب جيمس ماديسون: “الحرب هي في الواقع الاسم الزائف للتوسع.” توفر السياسة الخارجية ساحة للرئيس للعمل باستقلالية أكبر واكتساب مزايا سياسية على الكونجرس، خاصة إذا تمكنت الإدارة من جذب الجمهور إلى جانبها. التدخلات العسكرية تغري الرؤساء الطموحين. كما أنها تتطلب موافقة الكونجرس على الاعتمادات العسكرية واستخدام القوة خارج نافذة السلطة التقديرية التي يفوضها قانون سلطات الحرب. إنهم يجبرون الكونجرس على التورط، ويجعلون من الضروري أن يكسب الرؤساء الدعم، الأمر الذي يمنح مؤسسات الفكر والرأي التدخلية فرصتها.
تكتسب المجموعات المتعاونة الوصول إلى الموارد (المال، والوظائف الإدارية، والذكاء السياسي) التي تسمح لهم ببناء قاعدة جماهيرية وتطوير نفوذهم. أوضح مورتون بلاكويل، وهو مسؤول في إدارة ريجان في مكتب الاتصال العام هذه الاستراتيجية خلال الحملة الانتخابية عام 1980، في مخطط لـ “هجوم السياسة الخارجية لليمين الجديد” الذي تضمن تحديد الحلفاء و “تعزيز مسيرتهم،” وتدريبهم على “أحدث تقنيات الفوز” و”بناء آليات تنظيمية جديدة”. يمتلك خبراء المؤسسات الفكرية حوافز فردية للحفاظ على التحالفات التي يبرمونها مع البيت الأبيض، حتى عندما يغادر المستفيدون من الرئاسة مناصبهم. تعمل مراكز الفكر باعتبارها “حكومات في المنفى،” ومراكز تدريب للمواهب السياسية الجديدة وتحتفظ بأفكار للمعينين في وظائف سياسية في انتظار عودة حزبهم إلى السلطة. بمرور الوقت، شكلت هذه الممارسة النظام الأساسي لمراكز أبحاث الأمن القومي.
احذر من الرؤساء الحذرين
لا يسعى كل الرؤساء وراء مشروعات عسكرية طموح. فالتفضيلات والمعتقدات الفردية تختلف بين شاغلي المكتب البيضاوي. لقد اتخذ جيمي كارتر نهجًا أكثر حذرًا في السياسة الخارجية مقارنة بالعديد من أقرانه، ووجد نفسه في مرمى مطالب مرة اخرى من قبل لجنة “بريسنت دانجر” بالموافقة على طلباتهم. في الآونة الأخيرة، عندما رفض الرئيس باراك أوباما الرد عسكريًّا على استخدام سوريا للأسلحة الكيميائية في عام 2013، رد مجتمع مراكز الفكر احتجاجًا. وحذر محللو معهد بروكينجز من أن القرار “سيطارد رئاسة أوباما لبقية أيامها،” وحثوه على بناء المعارضة السورية واستبدال نظام الأسد بالقوة. لم تكن مؤسسات الفكر والرأي المحافظين أكثر لطفًا مع الرئيس الديمقراطي من نظرائهم من يسار الوسط. ووجهوا هذه الانتقادات ضده على الرغم من التقارير التي تتحدث عن برامج تغيير النظام التي تديرها وكالة المخابرات المركزية في عهد أوباما وعمليات نشر القوات المستمرة في سوريا التي استمرت حتى يومنا هذا.
شاركت كل من الجماعات المنتسبة للجمهوريين والديمقراطيين في هذا الحدث. كان من بين منتقدي السياسة الخارجية لكارتر التحالف من أجل الأغلبية الديمقراطية – معظمهم من خريجي إدارة جونسون الذين ظلوا في الحزب بدلًا من الانضمام إلى المحافظين الجدد المغادرين – مما مهد الطريق لمجلس القيادة الديمقراطية، وهو فصيل الصقور الذي ضم جو ليبرمان وكلينتون. وقد تطور معهد بروكينجز، الحيوان الأسود القديم لنيكسون، ولم يظهر أي تردد في انتقاد القادة الديمقراطيين الذين يظهرون الحذر المفرط في مذاهب سياستهم الخارجية.
يعيدنا هذا إلى بايدن ومعارضة انسحابه من أفغانستان. غالبًا ما يحصل الرؤساء الذين يرغبون في الامتناع عن الالتزامات العسكرية أو التراجع عنها على السياسة التي يريدونها، لكن يتعين عليهم التعامل مع إرث أولئك الذين بنوا البنية التحتية للتأثير التي جعلت مثل هذه التدخلات شائعة في المقام الأول.
استنتاج
تسود النزعة التدخلية في أوساط نخبة الأمن القومي والحكومة على السواء. وتصبح الحدود بين الأجنحة الرسمية وغير الرسمية لمؤسسة الأمن القومي قابلة للاختراق، وعندما ينتقل الأفراد بين الفرع التنفيذي وتجمع المنظمات الخاصة المرتبطة به، فإنهم يطورون مجموعة مشتركة من المعايير والمعتقدات والمصالح. يجادل “ستيفن والت” بأن الميل إلى التدخل العسكري في شؤون الدول الأخرى يمثل “سياسة التوظيف الكامل” لخبراء الأمن القومي، مما يولد طلبًا على نوع العمالة التي يقدمونها. ويفسر والت ذلك بأنه استمرار “الهيمنة الليبرالية”. ويقدم “ستيفن ويرتهايم” تاريخًا فكريًّا لأصول عقيدة تفوق الولايات المتحدة، لكنه يركز كلامه على الوكالة المستقلة للجهات الفاعلة الخارجية. أما أنا، فأزعم أن الاهتمام الوثيق بالشراكات التي وصفتها يساعد محللي السياسة الخارجية للولايات المتحدة على فهم من أين يأتي تدخل المؤسسة، وكيف تطور، ولماذا تجد الإدارات الموجهة لضبط النفس صعوبة في التراجع.
وتجدر الإشارة إلى بعض النقاط الإضافية. أولاً، إن المصادقة الخارجية على السياسة العامة أمر شائع في واشنطن. لا ينبغي لحقيقة التعاون بين الإدارات ومراكز الفكر أن تفاجئ مراقبي الحكومة الأمريكية عن كثب. ومع ذلك، يفشل الكثيرون في إدراك مركزية التعاون من أعلى إلى أسفل في تطور مؤسسة الأمن القومي. ثانيًا، يتصرف الأفراد في مراكز الأبحاث بالتأكيد بحسن نية، ويعملون بجد لصياغة أفكار سياسية يعتقدون أنها ستحسن الأمن القومي. لكن الكثيرين ما زالوا غير مدركين لأصول التأثير الذي تتمتع به مؤسساتهم.
أخيرًا، لا تغيب الأصوات المعارضة عن نقاشات السياسة الخارجية. وبالفعل، فإن أنصار ضبط النفس يشهدون حالة عودة، لكنهم يعانون من عيب خطير. إذ نادرًا ما يبني الرؤساء الحذرون دعمًا تنظيميًّا دائمًا لسياساتهم – لأنه يبدو غير ضروري. لا يحتاج بايدن إلى حشد الجمهور لإكراه الكونجرس على السماح له بالبقاء منسحبًا من أفغانستان. قد تولد السياسة الخارجية الطموحة التي تركز على الدبلوماسية الطلب على هذا النوع من بناء المؤسسات الذي اتبعه الرؤساء المتدخلون على مدى عقود. ومن المرجح أن تظل المزايا الهيكلية للتدخل قائمة.
